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營改增50天:挑戰與應對
發布于2016-3-16 8:58:37  被閱覽數:680

 經濟觀察報 / 來源

  51日越來越近。李克強總理在35日做政府工作報告時提出,營改增試點范圍將擴大到建筑業、房地產業、金融業和生活服務業,并將所有企業新增不動產所含增值稅納入抵扣范圍,確保所有行業稅負只減不增,要求全面營改增要在51日前完成。這意味著,經過44個月的努力,增值稅終將正式取代營業稅。

   余下的即將進行試點的行業,全是營改增的硬骨頭。迄今,改革方案尚未正式公布。新舊稅負銜接,新舊征管體制銜接,低稅率、征收率、免稅的適用范圍等,都是各界關注的焦點。改革必須進行下去,困難必須克服。正視可能的難題,確定多種應對預案,改革才可能更加順利。

稅負不增加與增值稅制改革

     2016年是減稅年。各行業稅負只減不增的承諾,和既往的結構性減稅中可能出現的有減有增的情況大不相同。這樣的承諾容易讓社會接受全面營改增試點方案。但是,每個企業作為行業一分子,行業稅負不增加,具體企業的稅負就一定不增加嗎?進項稅額多與少與企業所處的特定發展階段有關。當企業固定資產投入多時,可抵的進項稅額就多,反之就少。

   如何計算行業稅負也是一個問題。有意義的不是名義稅負,而是實際稅負。與營業稅相比,增值稅征管一環扣一環,有望將一些本來未納入征稅視野的業務也納入其中。企業的實際稅負可能因此提高。再者,進項稅額抵扣如果還是依據發票,那么建筑業、房地產行業、生活服務業,都可能會因為發票獲取困難,而使得一些本來應該抵扣的進項稅額缺乏依據。代開增值稅發票可以部分解決問題,但是發票代開之后,原來可以接受的價格可能就要發生變化。這是稅制逐步走向規范的必然趨勢。身處其中的企業稅負就可能驟然上升。

  營改增試點的最后一役難度不可低估。行業稅負不增加的思路,對于增值稅的未來,也有一定沖突。增值稅稅率除了適用范圍較廣的基本稅率外,低稅率和免稅所涉的范圍應該較少。行業稅負的設計思路,讓增值稅制改革方案部分帶上了1994年之前的產品稅制的思維。本來不應負有調節行業負擔功能的增值稅,多了如此功能。當然,在積極財政政策實施的背景下,在全覆蓋營改增也只是處于試點階段來看,這都可以理解,但這意味著未來改革的壓力。

增值稅征管的挑戰

    目前,國地稅稅收征管體制正在進一步完善。全面實施營改增之后,國稅部門的工作量肯定大幅度增加。關于建筑業、房地產業、金融業和生活服務業的營業稅征管,地方稅務局本來就投入了大量人力財力物力,所耗資源是營業稅中最多的。營改增行業資料數據的移交,需要地方稅務局配合。這沒有太多問題。關鍵是,國家稅務局對接的工作量有多大,國家稅務局內部人員優化組合能否有效對接?如果能夠做到,這也算是創造了一個奇跡。征管的稅收收入大幅度增加,而不從外部增加人員,當屬公共服務效率改善的典范。全面實施營改增試點,國稅的增值稅征管經驗肯定有用,金稅工程也同樣有利于試點的進行,增值稅征管的規模經濟效應也肯定存在。

 新增試點行業所增添的每一個增值稅納稅人,都需要國稅征管力量的跟上;每一納稅人的具體情況,都需要國稅人員進行深入分析。自行申報納稅可以減輕國稅部門的負擔。但是,稅制過渡的銜接,又意味著一系列問題只能通過人工咨詢方式才能得到解決。而且,這些問題可能是方案中已經涉及的,也有可能是未涉及的。前者容易解決,后者則可能要通過層層申報,再集中決策才可能有答案的。在銜接過程中,營業稅征管的掃尾工程,同樣需要地方稅務局投入資源。

 5月將是一個重要的時間段,地方稅務局的營業稅征管仍然得和過去一樣,之后工作量才會大幅度壓縮,只是處理營業稅欠繳等問題。國地稅征管體制改革,加強國地稅合作,工作中的配合,不會有問題,但是一邊征稅壓力劇增,一邊管戶突然大幅減少,下一步怎么辦,不能不統籌考慮。

改革方案更容易落地

   營改增全面推廣,不管后面各種力量如何角力,在征管程序中,都離不開技術支持,離不開培訓。征管雙方都需要得到培訓。

   培訓可以讓征管雙方更好地理解方案設計的目標,可以為方案的進一步完善以及方案推行中可能出現的問題提前做好準備工作。模擬征稅,同樣可以解決這類問題。全面推行試點,涉及面廣,培訓工作量大。培訓者對方案也需要一個消化的過程,短時間內的層層培訓,減少培訓中可能出現的理解偏差,也需要注意。

   營改增試點的全面推行,離不開社會輿論的引導。營改增本來不是稅負的高低調節問題。社會輿論應特別注意,營改增是增值稅制完善的需要。增值稅只有實現行業全覆蓋,抵扣鏈條才會完整,中性作用才能得到更好的發揮。現代增值稅可以讓市場在資源配置中的決定性作用得到更好的體現。

   同時,營改增工作要做好,不能對問題視而不見聽而不聞。應該對這些問題一一加以歸類,區分哪些是方案執行中的問題,哪些是方案設計中的問題。良好的改革輿論氛圍,是營改增試點全面推開的有力推手。建設性的問題,只會讓改革更加順暢,而不是給改革挑刺,更不應簡單地視為反對改革。

可能的風險與應對方案

   不動產進行稅額抵扣是過去沒有的事,風險必須充分評估。將所有企業新增不動產所含增值稅納入抵扣范圍,肯定會大幅度降低企業稅負,會得到企業的大力支持。但新增部分才能抵扣,這對于存量部分就會構成不公平。新企業比老企業在市場競爭中處于更有利的地位。這是不是構成了一種人為的非對稱式競爭?企業會不會因此關門,重新注冊開業?不動產交易會不會因此增多,以讓不動產進項稅額符合新增抵扣的條件?不動產進項稅額抵扣,基數大、所涉稅額多,這里可能出現的問題不能不加以考慮。根本的解決方案是不區分新增與存量。存量部分找到一種新的處理方法,讓企業只有一次抵稅機會,但這對稅收收入的影響肯定很大。也許,還可以規定進項稅額只能是新建不動產或立其他的門檻,但這或者讓不動產進項稅額抵扣的效力下降,或者讓積極財政政策效率下降。

   新增試點行業的不適應性問題也必須考慮。一些行業大量進項稅額發票的獲取存在困難。查賬推定,可以作為一個備選項。金融業的免稅與征稅問題也需要考慮。征收率適用范圍到底有多大?建筑業的進項稅額,哪些可以抵,哪些不能抵?在減稅階段和試點階段,探討的余地可能大些。 

突出增值稅中性作用

   營改增試點全覆蓋之后,加快增值稅立法,再造增值稅制就是一個最重要的任務。增值稅全覆蓋,是增值稅制改革的重要一步。再造增值稅制,應該從現代增值稅制的原理出發,讓增值稅制的設計擺脫行業稅負思維的影響。增值稅制再造,不可能不考慮總體稅負,但更應注意增值稅的中性作用的發揮。

   過多的行業稅負差異,勢必扭曲增值稅制。除了金融業以及極少數特殊行業之外,不應過多地確定低稅率和免稅的范圍。試點中,稅率檔次增加,有利于試點的推行,但是稅率檔次多,不利于增值稅中性作用的發揮,再造增值稅制,簡并稅制就是大勢所趨。

   增值稅制再造要將增值稅置于整個稅收制度之中,找到合適的定位。稅制結構優化要求逐步提高直接稅所占比例,作為間接稅的增值稅收入地位從中長期來看應該下降。增值稅稅制再造也要聯系商品稅國際稅收競爭的實際情況。17%的基本稅率仍然有必要下降。10%5%左右的基本稅率和低稅率,可能更符合亞太地區商品稅的實際情況。

   進項稅額抵扣范圍抵扣標準應該以實質重于形式為原則,按照增值稅原理進行,而不是過多的人為操縱,讓增值額的確定留下過多的人工痕跡,影響增值稅中性作用的發揮。低稅率和免稅商品的適用范圍,需要從公共政策目標出發統籌考慮,但應盡可能減少對增值稅中性作用的影響。不是所有公共政策目標都可以從增值稅制那里找到支撐,公共政策工具箱是多樣的,完全可以找到其他的工具來幫忙。例如,幫助低收入者,幫助一些需要救助的其他群體,可以借助于社會保障體系,也可以借助于其他稅收工具。

   無論是增值稅制的設計還是征管,從征稅的難度和稅收收入的重要性來看,接下來的50天內要完全全面推進營改增工作,任務不可謂不重。

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